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“今后,我国GDP和地方财政收入仍继续保持中高速增长,为地方政府债务风险防控提供了根本支撑。”就在本月初,财政部有关负责人介绍地方债情况时如是说道。财政部数据显示,截至2015年末,我国地方政府债务16万亿元,如果以债务率(债务余额/综合财力)衡量地方政府债务水平,2015年地方政府债务率为89.2%,低于国际通行的警戒标准,预计到2016年末负债率不会出现大的变化。11月14日,财政部有关负责人就出台《预案》答记者问时表示,地方政府债务管理取得了积极成效,风险总体可控。 穆迪投资者服务公司副董事总经理钟汶权在接受记者采访时表示,根据财政部的预算安排,今明两年通过地方债券置换的政府存量债务规模约为8.8万亿元,预计明年地方债券置换将结束。“对政府来说,需要考虑存量债务和新增债务的平衡发展。”  据悉,2016年中央和地方预算草案显示,2016年地方政府一般债务余额限额为107072.4亿元,这也意味着,年内完成5万亿元的地方债券置换后,政府存量债务置换已接近限额。鹏远评级研发部总经理李慧杰认为,对于地方政府来说,一级债务主要由地方债券置换解决,二三类债务是一种或有债务。或有债务是否会转变成实际债务,主要依赖直接债务责任人是否能够按期偿还。 比如,江西前三季度限额以上批发零售业通过公共网络实现的商品零售额增长39.5%,比整体消费增速快27.6个百分点;快递业务量增长68.2%;湖南限额以上餐饮业中通过公共网络实现的餐费收入增长1.6倍,快递业务量增长55.8%。 地方债券置换明年结束 政府违规举债被问责。始于2015年3月的地方政府债券置换存量债务工作,以低成本的地方债券代替高成本的政府融资,防范了政府债务到期的流动性风险。财政部数据显示,截至7月底,今年内已发行地方政府债券39710亿元。其中,新增债券10084亿元,置换债券29626亿元,置换债券的发行量远超新增债券。 重庆亦有类似的数据。 从地方数据来看,各地前三季度消费增速均保持平稳运行,多数省份消费增速超过10.4%的全国平均速度。从地方数据中还可以看到,网络消费增速普遍较高,由此拉动的快递业也保持高速增长。 穆迪投资者服务公司副董事总经理钟汶权在接受记者采访时表示,根据财政部的预算安排,今明两年通过地方债券置换的政府存量债务规模约为8.8万亿元,预计明年地方债券置换将结束。“对政府来说,需要考虑存量债务和新增债务的平衡发展。”  据悉,2016年中央和地方预算草案显示,2016年地方政府一般债务余额限额为107072.4亿元,这也意味着,年内完成5万亿元的地方债券置换后,政府存量债务置换已接近限额。鹏远评级研发部总经理李慧杰认为,对于地方政府来说,一级债务主要由地方债券置换解决,二三类债务是一种或有债务。或有债务是否会转变成实际债务,主要依赖直接债务责任人是否能够按期偿还。 强化省级政府责任  值得注意的是,《预案》明确,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则,省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。郑春荣分析说,当前我国地方政府债务量最大的是地级市和县级政府。 国务院办公厅  2016年10月27日  (此件公开发布)  地方政府性债务风险应急处置预案  1 总则  1.1 目的  1.2 工作原则  1.3 编制依据  1.4 适用范围  2 组织指挥体系及职责  2.1 应急组织机构  2.2 部门职责  3 预警和预防机制  3.1 预警监测  3.2 信息报告  3.3 分类处置  3.4 债务风险事件级别  4 应急响应  4.1 分级响应和应急处置  4.2 地方政府财政重整计划  4.3 舆论引导  4.4 应急终止  5 后期处置  5.1 债务风险事件应急处置记录及总结  5.2 评估分析  6 保障措施  6.1 通信保障  6.2 人力保障  6.3 资源保障  6.4 安全保障  6.5 技术储备与保障  6.6 责任追究  7 附则  7.1 预案管理  7.2 预案解释  7.3 预案实施时间  1 总则  1.1 目的  建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定。 存量债务置换完成  2015年3月,财政部向地方下发第一批1万亿元地方政府债券额度置换存量债务,去年全年共置换政府存量债务3.8万亿元。 2.2.2 债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体,负责定期梳理本行业政府性债务风险情况,督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案;当出现债务风险事件时,落实债务还款资金安排,及时向债务应急领导小组报告。 2.2.2 债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体,负责定期梳理本行业政府性债务风险情况,督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案;当出现债务风险事件时,落实债务还款资金安排,及时向债务应急领导小组报告。 当本地区出现政府性债务风险事件时,根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组(以下简称债务应急领导小组),负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。债务管理领导小组(债务应急领导小组)由本级政府主要负责人任组长,成员单位包括财政、发展改革、审计、国资、地方金融监管等部门、单位以及人民银行分支机构、当地银监部门,根据工作需要可以适时调整成员单位。2.2 部门职责  2.2.1 财政部门是政府性债务的归口管理部门,承担本级债务管理领导小组(债务应急领导小组)办公室职能,负责债务风险日常监控和定期报告,组织提出债务风险应急措施方案。 穆迪投资者服务公司副董事总经理钟汶权在接受记者采访时表示,根据财政部的预算安排,今明两年通过地方债券置换的政府存量债务规模约为8.8万亿元,预计明年地方债券置换将结束。“对政府来说,需要考虑存量债务和新增债务的平衡发展。”  据悉,2016年中央和地方预算草案显示,2016年地方政府一般债务余额限额为107072.4亿元,这也意味着,年内完成5万亿元的地方债券置换后,政府存量债务置换已接近限额。鹏远评级研发部总经理李慧杰认为,对于地方政府来说,一级债务主要由地方债券置换解决,二三类债务是一种或有债务。或有债务是否会转变成实际债务,主要依赖直接债务责任人是否能够按期偿还。 领导离任亦可追责  在应急处置方面,财政重整计划最为显眼。财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。前述财政部人士表示,实施债务高风险地区财政重整,是地方政府债务应急处置的重要内容,也是世界各国普遍采用的做法。 发生突发或重大情况,县级政府可以直接向省级政府报告,并抄送省级财政部门。省级财政部门接报后应当立即将相关情况通报债务应急领导小组各成员单位,并抄送财政部驻本地区财政监察专员办事处。3.2.2 或有债务风险事件报告  地方政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的,应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告,经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后,由本级政府向上级或省级政府报告,并抄送上级或省级财政部门。 接近财政部的人士向《每日经济新闻》记者表示,《预案》的出台,意味着我国政府债务管理形成了“闭环”,在此前规范地方政府举债融资、实施债务限额管理、纳入预算管理等举措基础上,从风险预警和应急处置环节加大了对地方举债的刚性约束。郑春荣分析指出,中国有近300个地级市、2800多个县以及4万多个乡镇,各地经济发展水平不一,不排除某些地区发生政府债务违约现象。 具体办法包括在建政府投资项目能够缓建的,可以暂停建设,腾出资金依法用于偿债等。 跨省(区、市)政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。 针对不同债务类型,处置的办法也有区别,比如,地方政府债券由地方政府依法承担全部偿还责任。   解读:财政部就地方政府性债务风险应急预案答记者问  国务院办公厅今日发文,提出建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险。 中诚信预计,下半年地方债发行量将超过2.5万亿元。 3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务  对非政府债券形式的存量政府债务,经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理:  (1)债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移,并应承担全部偿还责任。 《预案》的出台,并不是说明我国地方政府债务有所谓的危机,而是从规范管理的角度,防止、控制债务风险。 比如,江西前三季度限额以上批发零售业通过公共网络实现的商品零售额增长39.5%,比整体消费增速快27.6个百分点;快递业务量增长68.2%;湖南限额以上餐饮业中通过公共网络实现的餐费收入增长1.6倍,快递业务量增长55.8%。 (2)其他政府债务风险事件:指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。 以税收为主体的财政收入具有稳定性,因而解决地方债务风险的根本是解决流动性危机,财政重整计划带有一定的惩罚性,同时也给地方政府收支行为划出了“红线”,形成了硬约束。 前述财政部有关负责人表示,对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。 “这一规定有利于商业银行、投资者等资金融出方建立正确的投资风险意识,不要再有‘万一债务违约,上级政府一定会来救助’的不良预期。”郑春荣说。建立四级响应机制  《每日经济新闻》记者注意到,《预案》提出,根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,将地方债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级。《预案》还特别提到,当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时,按照较高一级处置,防止风险扩散;当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时,按照升级后的级别处置。针对每一个级别,《预案》分别给出了4~6种情形,只要满足其一,便可界定。 中国债务并未亮红灯局部地区存风险  地方政府债务率89.2%  中国政府债务率38.9%  “中国版”财政重整到底怎么整  财政重整实施原则:除必要民生及政府运转支出,其他支出“零增长”或大幅削减  财政重整启动条件:出现Ⅳ级(一般)债务风险事件、债务付息超过当年预算10%等  地方债风险管理三大挑战(截至2015年底)  个别地区超警戒线:100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%,少数省份债务率也已超过100%  违规融资担保承诺:浙江、山东和河南等4个省违规担保举债余额为153.5亿元  “伪PPP”现象不断:浙江、河南、湖南和黑龙江等4省的235.94亿元基建筹资中,政府存在兜底回购、固化收益等承诺  财政重整“工具栏”  开源  ◎清缴欠税欠费,确保应收尽收,暂停部分财税优惠政策◎处置政府资产,包括各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等◎土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于还债  节流  ◎不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目,不得设立各类需要政府出资的投资基金,已经设立的应当制定分年退出计划并严格落实◎削减经费、缩编裁员、清理补贴  其他  ◎申请省级政府临时救助,手段包括代偿部分政府债务、减免部分专项转移支付配套资金等。 按照楼继伟的陈述,未来债券资金将优先用于支持扶贫、棚户区改造、普通公路等重大公益性项目建设。对此,一位中部地区财税系统人士表示,去年开始的债券置换的确化解了政府债务危机,但是各省分配指标存在诸多差异。“债券很多下发到省市一级,对于下级城市并不能完全覆盖,有些地方政府存在融资需求,造成了违规举债。”  在6月份公布的审计报告中,国家审计署审计长刘家义表示,通过审计报告抽查发现,至2015年底,浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式,举债余额为153.5亿元。记者了解到,虽然新《预算法》放开省级政府(含计划单列市)发行债券,以及中央已经明确地方政府债务实行余额管理制度,但地方政府的举债仍然受到限制。   全文如下:  国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险  应 急 处 置 预 案 的 通 知  国办函〔2016〕88号  各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:  经国务院同意,现将《地方政府性债务风险应急处置预案》印发给你们,请认真组织实施。 另外,地方政府还得暂停土地出让收入各项政策性计提,土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于还债。根据《预案》,财政重整“工具栏”还包括处置政府资产。 事实上,随着“互联网+”战略的推进,各类消费新业态也不断涌现,信息消费、旅游消费、养老消费、在线医疗、网络约车、远程教育成为各地提及经济增长亮点时的关键词。 2.2.4 审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计,明确有关单位和人员的责任。2.2.5 地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。2.2.6 人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估,牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作,维护金融稳定。2.2.7 当地银监部门负责指导银行业金融机构等做好风险防控,协调银行业金融机构配合开展风险处置工作,牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险处置工作。 李慧杰认为,当前地方政府债务规模较大,但整体还处于一个可控的范围内。未来降低地方政府债务风险,首先要控制增量,过去地方政府债务最大的风险不是来自其存量规模过大,而是来自于增速过快。

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